上海刑事大律师 刘建国
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谈治安传唤制度

2018年4月25日  上海刑事大律师   http://www.shxsjg.cn/
传唤是指公安、司法机关通知诉讼当事人或其他特定人在指定的时间和地点到案的措施。公安机关在办理违法犯罪案件时可依法适用传唤,为便于表述,将公安机关办理行政案件时适用的传唤称为治安传唤,以区别于公安机关办理刑事案件时的刑事传唤和司法机关执行诉讼法过程中适用的司法传唤。2004年1月1日前,治安传唤仅适用于《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的治安案件,但依据2003年4月2日颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第68号),现治安传唤适用于公安机关及其业务部门依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制戒毒、收容教育等强制措施的所有案件。这导致了治安传唤的滥用,笔者以为不妥。本文仅就治安传唤的历史延革及法律适用作一分析,供大家参考。

一、治安传唤的历史延革。两部治安管理处罚条例和现行治安管理处罚法反映了治安传唤的三个历史发展阶段。

(一)治安传唤制度的初创阶段(1957年至1986年)。1957年10月22日,全国人民代表大会常务委员会第八十一次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》,该条例第一次确立了治安传唤的法律制度,该条例第十八条规定了执行治安管理处罚的程序即传唤、记录(调查取证)、裁决。对传唤仅规定了书面传唤(传唤证传唤)与口头传唤,对具体实施要求未做出明确规定。因传唤适用于治安案件的查处,于是出现了治安传唤的称谓。

(二)治安传唤制度的快速发展时期(1987年至2004年4月)。1986年通过,自1987年1月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(后于1994年5月12日修正)对治安传唤做出了进一步规定:传唤仅适用于违反治安管理的人;传唤分为书面传唤(传唤证传唤)和口头传唤;第一次规定了强制传唤即对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的,公安机关可以强制传唤;第一次对传唤做出了时限规定,即公安机关传唤后应当及时讯问查证,情况复杂的讯问查证时间不得超过二十四小时。此后,公安部先后颁行了《交通管理处罚程序规定》(1988年7月9日施行,已失效)、《交通管理处罚程序补充规定》(1991年1月3日施行,已失效)、《消防监督程序规定》(公安部令第7号,1991年10月1日施行,已失效)、《道路交通事故处理程序规定》(公安部令第10号,1992年8月10日施行,已失效)、《消防监督检查规定》(公安部令第36号,1998年12月9日施行,已失效)、《火灾事故调查规定》(公安部令第37号,1999年3月15日施行,已失效)、《交通违章处理程序规定》(公安部令第46号,2000年3月1日施行,已失效)、《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第68号, 2004年1月1 日施行)等规章及规范性文件,国务院于1996年1月16日颁布的《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》(国务院令第191号),明确了执行强制传唤时,人民警察可依法使用约束性警械。进一步发展了治安传唤制度。在上述法规、规章及规范性文件中,《交通违章处理程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》对治安传唤制度的发展产生了深远影响。   

《交通违章处理程序规定》第一次以规章的形式将传唤与暂扣机动车、暂扣非机动车、拖曳车辆、锁定机动车车轮、滞留机动车驾驶证副证或者正证、机动车行驶证、 收缴非法装置或者牌证等一并规定为行政强制措施 ,明确了治安传唤的法律性质。规定适用传唤及强制传唤强制措施,须报经县以上(含)公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门批准。明确了在交通违章处理过程中治安传唤的适用范围:因交通违章行为违反治安管理处罚条例的规定,需要按照一般程序接受处罚的; 造成交通事故或者有交通肇事以及其他违法犯罪嫌疑的; 驾驶的机动车与被查缉的走私或者被盗抢的机动车特征相同的。从上述治安传唤的适用范围看,体现了该规章设定治安传唤的两个原则:一是依法原则,即依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》关于道路交通违法行为的设定,对违反条例且需适用一般处罚程序的,适用治安传唤;二是打击严重违法犯罪原则,即仅对涉嫌严重违法的交通违章行为适用治安传唤。这是公安部第一次以规章的形式,对治安传唤的适用范围做出实质性的突破。  

《公安机关办理行政案件程序规定》颁布于2003年4月2日,于2004年1月1 日施行,该规定对规范公安机关的执法行为,尤其是规范执法程序产生了较好影响,该规定在治安传唤制度适用范围上实现了全面突破:治安传唤适用于公安机关及其业务部门依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制戒毒、收容教育等强制措施的案件。该规定仅传唤制度就用了四个条文,对治安传唤的适用程序作了全面规定:传唤(传唤证传唤)须经公安机关办案部门负责人批准;不得异地传唤;口头传唤的,到案后应当立即补办传唤证;违法嫌疑人被传唤到案后和讯问查证结束后,应当由其在传唤证上填写到案时间和讯问查证结束时间并签名;规定一般传唤不得超过十二小时,依照规定可能适用行政拘留处罚的,讯问查证的时间可延长至二十四小时;不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。规章在治安传唤制度上的上述规定为现行的《中华人民共和国治安管理处罚法》提供了模本,两年的执法实践也为治安传唤制度的发展完善积累了经验。

(三)治安传唤制度的逐步完善阶段(2004年5月至今)。2004年4月30日颁布,于同年5月1日施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》(公安部令第69号)废止了原《交通违章处理程序规定》,一改原规定突破治安传唤适用范围的做法,在交通违章处理领域废止了治安传唤制度,体现了公安部慎用治安传唤的立法用意。这也是笔者将2004年5月作为治安传唤制度逐步完善阶段之始的原因,它开启了治安传唤制度的新纪元。

2005年8月28日通过,自2006年3月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》进一步完善了治安传唤制度。在继承原治安管理处罚条例及《公安机关办理行政案件程序规定》的基础上,对原制度作了较大修改:适用对象为违反治安管理行为人(原为违法嫌疑人);口头传唤时应出示工作证件,并在询问笔录中注明;执行传唤时公安机关应当依法告知,即应将传唤的原因和依据告知被传唤人;规定一般传唤不得超过八小时(原规定十二小时),依照本法规定可能适用行政拘留处罚的,询问查证的时间不得超过二十四小时;公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。可以说,治安传唤制度在强调行政效率的同时,更加注重维护违反治安管理行为人的权益,进一步强化了执法监督,体现了执法为民的执法理念,在当前实施过程中,也显现了较好的法律效果和社会效果。
但现时情况下,治安传唤制度在法律层面上却存在着亟待解决的问题。由于当前行政程序立法的相对滞后,《行政处罚法》规定的程序过于简约,公安部于2003年4月2日发布的《公安机关办理行政案件程序规定》仍在适用。由此,对治安传唤的适用在公安机关内部产生明显分歧,进而影响到这一措施的正确有效运用,成为公安机关办理行政案件亟待解决的法律问题。
二、当前治安传唤制度的法律适用。在公安部未修改《公安机关办理行政案件程序规定》时,公安机关如何适用治安传唤呢?笔者认为,依据法律法规的适用理论,公安机关在办理治安案件(治安管理处罚法规定的案件)时适用治安传唤。办理其它案件不应适用治安传唤,而应适用《中华人民共和国行政处罚法》及其它法律法规。

(一)对治安案件以外的其它案件设立传唤制度没有法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》中规定了调查、检查、询问、先行登记保存等制度,未规定传唤制度,传唤的法律依据是原《中华人民共和国治安管理处罚条例》和现《中华人民共和国治安管理处罚法》,按照特别法与一般法的适用原则,特别法仅适用于该法设定的违法行为处理及程序保障,也就是说,《中华人民共和国治安管理处罚法》仅可适用于该法规定的治安案件,对公安机关管辖的其它行政案件,只能适用《中华人民共和国行政处罚法》及其它法律法规。在规范警察权力义务的《中华人民共和国人民警察法》中,也没有赋予人民警察适用传唤的规定,可以说《公安机关办理行政案件程序规定》中,对办理治安案件外的其它案件设立传唤制度是没有法律依据的。

(二)按照法律层级理论,上位法的效力高于下位法。《中华人民共和国治安管理处罚法》是全国人大常委会通过的法律,该法明确规定,传唤的适用对象为违反治安管理行为人。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部颁行的规章,它规定传唤的适用对象为违法嫌疑人。违反治安管理行为人的外延显然小于违法嫌疑人。在两者不一致的情况下,应执行上位法,即《中华人民共和国治安管理处罚法》,也就是说,在没有其它法律授权的情况下,公安机关在办理治安案件以外的其它案件时,应执行《中华人民共和国行政处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》,但不能适用治安传唤。

(三)从相关领域立法延革看传唤制度的适用。在1957年10月22日通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》和1986年9月5日通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(后于1994年5月12日修正)中,治安案件包括部分消防行政案件、部分交通违法案件、部分居民身份证违法案件,对于这些案件,都可依据原条例适用治安传唤。但随着依法治国方略的实施,包括传唤在内的行政强制措施将逐步限制使用。《中华人民共和国道路交通安全法》在立法过程中,将原《中华人民共和国治安管理处罚条例》中的交通治安案件纳入至新法中,但未规定传唤制度, 2004年5月1日配套施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》(公安部令第69号)则废止了原《交通违章处理程序规定》中确立的治安传唤制度。可以说,这体现了治安传唤慎用的立法倾向。

(四)传唤的强制属性决定了治安传唤应严格限制适用。传唤及强制传唤制度,提高了公安机关的办案效率,也对行政相对人的人身权产生相当大的影响。正在施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》,改变了过去讯问违反治安管理行为人的做法,改为依法询问;严格约束治安传唤适用等诸多变化,反映了立法机关尊重人权的理念,将对治安传唤制度的完善产生良好反响。

三、治安传唤制度,将在限用的基础上走向规范。目前,公安部正着手修改《公安机关办理行政案件程序规定》,新规定可望近期颁布,期望能还治安传唤以本来面目,严格限定在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的适用范围之内。



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